کتب و مقالات

کتاب رویکردهای نو در توسعه مناطق

یشگفتار

پایه‌های اولیه برنامه‌ریزی منطقه‌ای در کشور از یازدهم فرودین ۱۳۱۶ با مصوبه هیأت وزیران از طریق تشکیل شورای اقتصاد شکل گرفت. در این مدت پنج برنامه ۷ و ۵ ساله در دوره حکومت پهلوی و ۵ برنامه توسعه پس از انقلاب تدوین و اجرا گردیده است. پس از آن، سازمان­ها و نهادهای مختلفی در راستای برنامه‌ریزی و اجرا در بدنه دولت و یا بخش‌های عمومی شکل گرفته و مجموعه گسترده، کند، بوروکرات و فرآیندهای ناکارآمد، سرنوشت توسعه و توسعه گران را تعیین نموده‌اند. این امر به معنی صرف ۸۰ درصد از توان مالی کشور تحت عنوان اعتبارات هزینه‌ای و جاری در این برنامه‌ها بوده است. با این حال این ساختار نه تنها توسعه را تسهیل و جاری ننموده بلکه خود یکی از عوامل بازدارنده تحقق توسعه پایدار بوده است.

در این مدت برنامه‌های تدوین شده بیش از آن که عملکرد منطقه‌ای داشته باشند، عملکرد بخشی داشته و سایر برنامه‌های منطقه‌ای نیز به دلایل مختلف قابلیت اجرایی نیافته‌اند. بر این اساس، گرایش به برنامه‌ریزی در حوزه مناطق از ابتدای پیدایش تفکر برنامه‌ریزی در کشور، با اصول استواری بنیان‌گذاری نشده و امروزه با گذشت بیش از نیم قرن از پیدایش این تفکر، پیامدهای منفی ناشی از فقدان این نگرش در برنامه ریزی، در سطح مناطق و زیر مجموعه‌های آن به وضوح قابل مشاهده است. مشکلاتی که کلانشهرها تا روستاهای بسیار کوچک به آن مبتلایند؛ تمرکز بسیار بالای جمعیت مازاد بر ظرفیت اکولوژیک در کلانشهرها، پیدایش سکونتگاه­های غیر رسمی با معضلات اجتماعی و اقتصادی حل نشدنی در حاشیه آنها، ضعف بنیان‌های اقتصادی در شهر‌های متوسط و کوچک و روستا‌ها و هجوم جمعیت به قطب‌های کار و فعالیت در کشور، تنها سیمای کلی از شرایط موجود است که مشکلات اقتصادی، اجتماعی و به ویژه زیست محیطی ناشی از آن، در بعضی مناطق به شرایط بحرانی رسیده است. بررسی اجمالی مستندات برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران و نتایج حاصل از آن بیانگر  آن است که وضعیت کنونی مناطق نشأت گرفته از عوامل زیر است:

  • عدم وجود یک سلسله مراتب تعریف شده مدیریت و برنامه ریزی. تداخل وظایف نهادهای مختلف در درون و یا بیرون بدنه دولت و عدم برقراری هماهنگی و تعامل سازنده بین آنها به دلیل وجود نظام برنامه‌ریزی بخشی، فرآیند انجام امور را زمان بر، هزینه بر، پیچیده و گاه امکان ناپذیر ساخته است. مدیریت متمرکز در پایتخت و نداشتن اختیارات در سطوح پایین تر از دیگر مشکلات این ساختار است. فقدان یک سلسله مراتب برنامه‌ریزی و ارتباط بین برنامه‌ها و متولیان آن‌ها باعث تداخل وظایف دستگاه‌ها و یا بالعکس وجود مسئولیت­های بدون متولی گردیده است و در برنامه ریزی، اتخاذ راهبردهای عموماً متعارض بین دستگاه­ها به زوال هزینه و وقت منجر گردیده است.
  • عدم ارتباط برنامه‌ها بخشی دیگر از مشکلات است زیرا برنامه‌های توسعه­ی منطقه‌ای نیز با رویکرد بخشی تهیه شده‌اند. برنامه جامع حمل و نقل، برنامه جامع آب، برنامه جامع آموزش و غیره بدون ارتباط با یکدیگر و بدون رابطه با برنامه‌های توسعه مناطق تدوین گردیده اند. آنچه گفته شد، نشان از این واقعیت دارد که مدیریت و برنامه‌ریزی باید تفکر سیستمی و منطقه­ای را مد نظر قرار دهد که در برگیرنده برنامه‌های بخشی هستند.
  • نبود چشم انداز و اهداف کلی در برنامه ها. در برنامه‌های تنظیم و تصویب شده در ایران چشم اندازی که براساس آن هدف نهائی مشخص شده و بتوان با برنامه‌های میان مدت و پیوسته به آن رسید وجود ندارد. از طرفی دیگر حتی برنامه‌های میان مدت بعدی نیز در اغلب موارد دارای ارتباط، انسجام، جامعیت و تعاریف یکسان از مسائل نبوده و ارزیابی میزان تحقق آن‌ها صورت نگرفته است. باید متذکر شد که شاخص‌های ارزیابی باید در برنامه تعریف شده و در حین اجرای آن صورت گیرد و اصولاً فقدان اهداف کلان کمیت پذیر، امکان ارزیابی به منظور اصلاح را محقق نمی‌سازد. در بسیاری از موارد ارزیابی برنامه­ها در پایان آن صورت گرفته و بدون توجه به اهداف بوده و به همین دلیل قابل اتکا نمی‌باشد. این نوع ارزیابی بیشتر به منظور توجیه عملکرد دستگاههای اجرائی، تهیه و انتشار می‌یابند.
  • دولتی بودن اقتصاد. مسئولیت انجام عمده فعالیت‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، ایجاد اشتغال و تولید به عهده دولت بوده و این امر به بزرگ شدن پیکر دولت و بی‌تحرکی آن انجامیده است. اتکاء بودجه دولت به منابع درآمد حاصل از فروش نفت، اقتصاد کشور را ناکارآمد نموده است. مشکلاتی که ساختار دولتی کنونی با آن مواجه است را می‌توان به شرح زیر برشمرد:
    • وجود دستگاه‌ها و نهادهای موازی
    • روشن نبودن مأموریت سازمان‌ها
    • نبود تفکر هزینه و فایده در دولت و بی‌توجهی به مفاهیمی چون کارآیی و بهره وری
    • عدم پاسخگویی دستگاه‌ها به وظایف خود
    • عدم ارتباط تحصیلی افراد با مشاغل
    • عدم آشنایی کارکنان با قوائد، قوانین و ابزارهای حوزه وظیفه خود
    • عدم آموزش‌های ضمن خدمت مرتبط با نوع کار و اصلاح فرآیندها
  • ضعف و ناتوانی بخش خصوصی. تجمیع فعالیت‌ها در بخش دولتی و عدم احتساب بخش خصوصی به عنوان یک گروه کارآمد در انجام فعالیت‌های اجتماعی و اقتصادی باعث گردیده تا بخش خصوصی موجود به لحاظ مالی و توان مدیریتی ناتوان و با ساختار نامطلوب، متکی به فعالیت‌های دولت باشد. همین امر باعث شده توان بخش خصوصی در اجرای برنامه‌ها مد نظر قرار نگیرد یا بدون حضور آنان در مجموعه‌های تصمیم سازی و تصمیم گیری، تکلیفی برای آنها تعیین گردد. در بسیاری از موارد بخش خصوصی توانایی و الزام انجام این وظایف را ندارد.
  • عدم وجود اطلاعات و آمار قابل اتکا. در کل فرآیند برنامه‌ریزی ضرورت دسترسی به آمار صحیح و دقیق، جامع و کامل و متناسب با نیاز، قابل دسترسی و بازیابی اجتناب ناپذیر است. این امر مستلزم وجود دستگاه یا دستگاه‌های بی‌طرف، غیر دولتی وآشنا با شیوه­های آمارگیری و تخمین دقیق است. بدیهی است که مرکز آمار دولتی که اغلب آمار خود را از طریق آمار ثبتی بخش‌های دولتی و خصوصی گرفته و این آمارها برای نشان دادن عملکرد مطلوب ساخته شده و غیر واقعی و گاه متناقض هستند و همچنین سایر آمارهای آن با سرشماری توسط نیروی انسانی غیر متخصص صورت گرفته و امکان تشکیل دادن سری‌های زمانی به دلیل تغییر مکرر تعاریف را ندارد و نمی‌تواند آمار قابل اتکایی را به برنامه ریزان ارائه نماید. واگذاری مرکز آمار به بخش خصوصی و نظارت بر آن توسط وزارت ارتباطات و فناوری که فهم اطلاعات و شناخت مکانیزم‌های جدید را دارد اجتناب ناپذیر است.

امروزه شاهد این واقعیت هستیم که مناطق نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصادی یک کشور ایفا می­نمایند. هر منطقه با بهره مندی از ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و نهادی خود در برگیرنده مجموعه‌ای از پتانسیل‌ها است که با تکیه بر آن، نهاد‌های متولی توسعه می‌توانند رویه‌ها و راهبردهای توسعه را تدوین نمایند. از این رو رویکردهای تعریف مناطق (یا به بیانی دیگر منطقه‌بندی) از پایه‌ای‌ترین مراحلی است که می‌تواند ساختار توسعه‌ی منطقه و در مراحل بعدی، توسعه در مقیاس ملی را تحت تأثیر قرار دهد. مفهوم “منطقه” می‌تواند با توجه به زمینه‌های مختلف اقتصادی، جغرافیایی، سیاسی و اجتماعی به اشکال متفاوتی تعریف گردد. چالش عمده در حوزه توسعه در تعریف مناطق از این واقعیت ناشی می‌گردد که تمامی حوزه­­هایی که پیش تر به آن اشاره گردید به گونه‌ای در فرایند توسعه دخیل هستند. حرکت به سوی اقتصاد غیر نفتی و رقابت در بازار جهانی و ارتباط آن با سیاست‌های توسعه این چالش را دوچندان می‌نماید. با وجود اینکه اثرات گسترده جهانی شدن در تمامی ابعاد زندگی بشر امروز قابل لمس است، در مقایسه با بسیاری از پدیده‌ها و الزامات اقتصادی، جهانی شدن، پدیده­ی جوانی به حساب می‌آید و هنوز کشورهای جهان نتوانسته‌اند از بسیاری از مزایای آن بهره­مند گردند. سازمان‌های جهانی همواره از ائتلاف و انسجام منطقه‌ای[۱] به عنوان راهکاری در این جهت یاد می‌نمایند. نظام منطقه‌ای می‌تواند تحت تأثیر ویژگی‌های هر منطقه و ساختار سیاسی حاکم، شکل‌های مختلفی به خود گیرد. امّا این سازماندهی به هر کشوری کمک می‌نماید تا بتوانند با کارایی بالاتری نیروهای جهانی را کنترل نمایند. بیشتر نمایان شدن پدیده جهانی شدن، افزایش اهمیت رقابت پذیری مناطق در مقیاس جهانی و چالش‌های محیط زیستی و تناقض آن با رویکرد‌های رایج توسعه اقتصادی، متفکرین این حوزه را بر آن داشت که نگرش خود را نسبت به مفهوم توسعه منطقه‌ای و نقش حکمروایی تغییر دهند. این متفکرین با کاربست مبانی نظری رشد درون زا[۲] و نظریه نوآوری[۳] سعی نمودند تا با تکیه بر شبکه اقتصادی ـ اجتماعی محلی و منطقه‌ای و رویه‌های گذشته توسعه، به تعریف دوباره مفهوم الگوهای توسعه بپردازند. جستجو در ادبیات این حوزه نیز نشان دهنده همین واقعیت است.

در مقام عمل نیز در مقیاس جهانی کشورهای بسیاری توانسته‌اند با اتخاذ روش‌های نوین (کاربست چارچوب‌های نظری پیشتر گفته شده) از طرفی در توسعه از کشورهای دیگر پیشی گیرند و از طرف دیگر به سوی توسعه پایدار و استفاده کارآمدتر از منابع و تعادل بیشتر اقتصادی ـ اجتماعی در مقیاس ملی گام بردارند. به عنوان مثال، کشور آلمان در طی ۴ دهه گذشته با تشکیل انجمن‌های منطقه‌ای[۴] توانسته به ۱۰ منطقه اقتصادی در مقیاس ملی دست یابد. این مناطق امروزه به موتورهای اقتصادی کشور آلمان مبدل گردیده‌اند که علاوه بر توسعه اقتصادی، فرایند شبکه سازی و آموزش متعامل، نوآوری و کارآفرینی را تسهیل و تسریع می‌نمایند. در بین کشورهای در حال توسعه نیز می‌توان به تایوان اشاره نمود. این کشور با وجود عدم بهره­مندی از منابع طبیعی، در کمتر از ۲ دهه گذشته با تغییر در رویکردها در منطقه بندی توانسته در حوزه‌هایی نظیر فناوری اطلاعات و ارتباطات[۵] خود را به یکی از مناطق رقابت پذیر در مقیاس جهانی تبدیل نمایند و رشد اقتصادی پایداری را برای خود رقم بزنند.

از این رو، این کتاب سعی دارد تا به توسعه مناطق از دریچه مفاهیم کارآمد نوینی چون نوآوری، رشد درون زا و توسعه پایدار منطقه‌ای بنگرد. این کتاب دربرگیرنده دو بخش است.  بخش اول شامل سه فصل است. در فصل اول نظریه‌های رشد و توسعه معرفی و مورد بررسی قرار می­گیرند[۶]. در فصل دوم نقش سازمان‌های سیاسی به عنوان تأثیرگذار‌ترین نهاد منطقه‌ای مورد بحث قرار می‌گیرد و در انتهای این فصل سعی می‌گردد چارچوب عملی روشنی از فرایندهای تعریف راهبردهای توسعه منطقه‌ای ارائه گردد. در فصل سوم، توسعه مناطق در کشورهای در حال توسعه مطرح شده و چالش‌ها و راهکار‌های ممکن معرفی می‌گردند. بخش دوم شامل چهار فصل است. این بخش به تجربیات موفق جهانی در کشورهای مختلف توسعه یافته (اسپانیا و دانمارک) و در حال توسعه (چین و مکزیک) می‌پردازد.

کتاب حاضر با هدف معرفی رویکردهای نوین در توسعه مناطق و تجربیات سایر کشورها در بکارگیری این رویکردها تدوین گردیده است. امید است این کتاب راهنمایی برای تغییر نگرش نسبت به برنامه‌ریزی منطقه‌ای و تهیه برنامه‌های منطقه‌ای در کشور باشد.

[۱]– regional integration

[۲]– endogenous growth

[۳]– innovation theory

[۴]– Regionalverband

[۵]– Information and communication Technology (ICT)

[۶]– این مباحث نظری در ادامه نظریه‌های موجود در کتاب “توسعه مناطق در عصر جهانی شدن” سازمان یافته اند.

مهرداد ژند مدیر عامل شرکت فرمیتن

دکتری شهرسازی، معاون امور فنی اسبق سازمان برنامه و بودجه استان تهران و مدرس دانشگاه

جهت دانلود رایگان برروی لینک زیر کلیک کنید

رویکردها

پاسخ دهید

آدرس پست الکترونیکی شما منتشر نخواهد شد.فیلدهای اجباری مشخص شده اند *